黨的二十屆三中全會(huì )《決定》提出，加強地下綜合管廊建設和老舊管線(xiàn)改造升級，深化城市安全韌性提升行動(dòng)。城市更新過(guò)程中，韌性是衡量更新成果的重要指標之一。為保障現代城市各類(lèi)要素有序流動(dòng)，燃氣、供排水、供熱、電力、通信等城市地下管線(xiàn)發(fā)揮著(zhù)基礎作用。
記者在采訪(fǎng)時(shí)了解到，我國城市地下管線(xiàn)不同程度地存在新舊管網(wǎng)預留空間不足、缺乏統一管理導致各部門(mén)各行其是、安全監測預警機制有待完善等問(wèn)題。
前期未進(jìn)行統一規劃，導致新舊管網(wǎng)預留空間不足
近年來(lái)，多地發(fā)生燃氣事故，造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，燃氣管網(wǎng)安全成為社會(huì )高度關(guān)注的話(huà)題。與之相應的，是部分地區燃氣管網(wǎng)老化的事實(shí)。
“我住的是個(gè)建成已有30多年的老小區，上次管道大修還是十幾年前。去年挖路修暖氣管時(shí)，看到旁邊的燃氣管表面坑坑洼洼，滿(mǎn)是銹跡，接口處也老化得厲害，不少居民都怕管道漏氣?！鼻嗪ｄ以纯h讀者秦繼業(yè)表達了自己的擔心。
燃氣管網(wǎng)只是城市眾多地下管網(wǎng)之一。有專(zhuān)家表示，一方面，大多數城市最初的地下管網(wǎng)規劃設計缺乏前瞻性，加上檢修維護不到位，自然腐蝕下，管網(wǎng)老化較為嚴重；另一方面，隨著(zhù)生活水平的提高，居民用電、用氣、用暖、供排水等需求逐年增加，管線(xiàn)運行壓力增大，容易破損引發(fā)事故。
除了老舊管網(wǎng)，幾年前新建的管網(wǎng)即便以城市總體規劃為前提，有的地方仍忽視管網(wǎng)建設完成后使用期限要在四五十年以上的要求，規劃沒(méi)有預留足夠的發(fā)展空間，難以順應城市快速發(fā)展的需要。廣西北海市水利局一名干部說(shuō)：“在供排水管網(wǎng)設計之初，很多城市沒(méi)有充分考慮未來(lái)發(fā)展需要，無(wú)論是管網(wǎng)的深度、寬度還是水量都沒(méi)有在上下游相配套上下足功夫，城市內澇中80%以上的積水點(diǎn)是這個(gè)原因造成的?！?/p>
為解決上述問(wèn)題，不少城市探索建設地下管廊。然而，各地不同程度存在地下管廊“收費難”和“入廊難”的問(wèn)題。湖北武漢市住房和城市更新局相關(guān)負責人坦言，對比規劃入廊管線(xiàn)的類(lèi)別和里程，目前武漢市管線(xiàn)入廊未達到預期目標。地下管廊改變了傳統管線(xiàn)運營(yíng)模式，傳統模式中，管線(xiàn)單位自行建設、自行維護，擁有敷設通道權屬；而新模式下，管線(xiàn)單位沒(méi)有敷設通道權屬，還需繳納較高的入廊費和日常維護費，入廊積極性普遍不高。而且已經(jīng)入廊的運營(yíng)項目中，也有運營(yíng)單位不愿繳納費用。
地下管網(wǎng)涉及多部門(mén)，數據信息及管網(wǎng)資料不聯(lián)通
地下管廊建設運營(yíng)是一項系統工程，涉及城鄉建設、水務(wù)、城管、自然資源等多部門(mén)，供電、燃氣、電信等多方?！坝捎陔娏?、通信等管線(xiàn)由國家相關(guān)部門(mén)和單位垂直管理，其建設改造方式、時(shí)間、投資和維護運行等都由行業(yè)條線(xiàn)決定，地方政府和管線(xiàn)單位在建設時(shí)機、投資時(shí)序、入廊收費等關(guān)鍵問(wèn)題上較難達成共識?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院教授唐鈞說(shuō)，由于沒(méi)有明確的投入回報方式和預期，市場(chǎng)力量參與積極性不高，也制約了城市地下綜合管廊建設的推進(jìn)和推廣。
同樣，湖南邵陽(yáng)市讀者鄧忠林來(lái)信表示，窨井蓋為何總成為平整路面上的坑？究其原委，窨井分別歸屬排水、供水、電力、通信、燃氣、市政等多個(gè)部門(mén)，如要集中施工較難協(xié)調。
唐鈞也指出，地下管網(wǎng)分屬多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)對于建設計劃、工程實(shí)施、運行維護等方面缺乏統一規劃，規劃建設、管網(wǎng)鋪設、“破路”“破綠”施工等數據無(wú)法實(shí)現整合共享，重復投資、重復建設、重復開(kāi)挖現象多，也就導致了群眾反映較多的“拉鏈路”問(wèn)題。
多頭管理也導致管網(wǎng)信息管理各自為政，存在資料缺失的現象。我國目前約70%城市的地下管線(xiàn)沒(méi)有系統的基礎性城建檔案資料，地下管線(xiàn)分布不清的狀況普遍存在。據同濟大學(xué)土木工程學(xué)院助理教授喬永康介紹，不少城市，特別是西部城市、北方城市很多管網(wǎng)由企業(yè)運營(yíng)管理，企業(yè)更新改造意識不強，資金投入不夠，部分管網(wǎng)由于建設年代久遠、圖紙資料缺失、數據不完整、權屬不清晰，導致改造施工進(jìn)展困難。尤其是老城區道路較窄，地下管路復雜，施工對居民生產(chǎn)生活影響較大，短期內無(wú)法大面積開(kāi)展，只能逐年分步推進(jìn)實(shí)施，這就導致申請中央補助資金比較困難，地方財政負擔沉重。
多數城市現有地下專(zhuān)業(yè)管網(wǎng)的資料都以圖紙、圖表等形式記錄保存，采用人工管理方式?！斑@導致安全信息不準確、不充分，檔案保存分散，資料缺失。而且一些城市地下管線(xiàn)的建設和改造工程完成后，管線(xiàn)信息也未能實(shí)現同步更新，導致信息資料在實(shí)際中難以被應用?！眴逃揽嫡f(shuō)。這些問(wèn)題為地下管廊在線(xiàn)監測、建設智慧城市帶來(lái)諸多困難。
此外，湖南長(cháng)沙市住房和城鄉建設局有關(guān)負責人表示，部分地下管網(wǎng)技術(shù)規范、實(shí)施標準、保障措施等沒(méi)有統一標準，致使各部門(mén)在實(shí)踐中的做法不一。管網(wǎng)監管也存在落實(shí)不到位的情況，如在實(shí)踐中一些地方?jīng)]有按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)建設、誰(shuí)受益”的原則加強對地下管網(wǎng)的監督管理。此外，地下管網(wǎng)的安全監測預警也未能完全滿(mǎn)足現實(shí)需求，地下管網(wǎng)數字化監控系統建設相對滯后，智能化監管水平仍有待提高。
建議新老城區分類(lèi)施策，完善城市規劃管理和建設標準
要想搞好城市更新，提升城市韌性，統一規劃不能少，要明白更新方向在哪里、著(zhù)力點(diǎn)在哪里。
公共服務(wù)設施存在哪些短板、慢行體系建構堵點(diǎn)在哪、哪些內澇積水點(diǎn)久治不愈……遼寧沈陽(yáng)市為城市“體檢”細化了26個(gè)治理方向?！拔覀兺ㄟ^(guò)整合城市自體檢、第三方體檢、社會(huì )滿(mǎn)意度調查結論，形成年度城市問(wèn)題清單和治理建議清單，之后有針對性地進(jìn)行‘體檢’結果轉化，聚焦城市病癥，推動(dòng)城市更新項目生成?！鄙蜿?yáng)市城鄉建設局有關(guān)負責人介紹。
具體到城市韌性方面，老城區、新城區分類(lèi)施策。該負責人表示，針對老城區，通過(guò)摸排各種管線(xiàn)現狀，整合路徑資源，隨著(zhù)道路的修繕或專(zhuān)項工程建設對管線(xiàn)交叉復雜的區域統一進(jìn)行整改，降低相互沖突的安全風(fēng)險；針對新城區，在城市規劃建設前，綜合考慮各種管線(xiàn)需求，合理規劃布局或統一建設綜合管網(wǎng)，并盡可能在城市建設發(fā)展過(guò)程中一次性建成，避免后續各種管線(xiàn)隨意布置或重復性開(kāi)挖破壞市容市貌。
“比如城市供排水管網(wǎng)問(wèn)題，不僅與裝備、技術(shù)、資金有關(guān)系，還與政府的整體統籌規劃有直接關(guān)系。先完善政府層面的頂層設計，將供排水管網(wǎng)規劃到位，再解決后續管網(wǎng)的完善、維護、運營(yíng)等問(wèn)題?！鄙蜿?yáng)市水務(wù)局排水管理處處長(cháng)唐明星建議，成立由住建、自然資源部門(mén)牽頭，電力、水務(wù)、燃氣等相關(guān)部門(mén)和管線(xiàn)權屬單位及轄區政府共同參與的規劃建設管理體制。
一些城市多雨易澇，可將建設海綿城市作為提升韌性的抓手。湖北宜城市讀者鄭穎來(lái)信指出，城市因雨發(fā)生內澇，除了瞬時(shí)雨量過(guò)大，還與城市規劃及建設過(guò)程中并未充分考慮洪澇災害風(fēng)險有關(guān)。以排水系統為例，眾多城市雖然在“年年挖，年年建”，但排水系統設計建設標準低，設施維護更新不及時(shí)，老化損毀嚴重。建議在城市規劃時(shí)，充分考慮極端天氣發(fā)生的可能性，將韌性城市思維貫穿規劃、設計、建設、管理和運維的全過(guò)程。
“城市充滿(mǎn)韌性，并不意味著(zhù)可完全避免災害，應通過(guò)不斷學(xué)習、不斷加強對災害特征和城市防災能力建設的認知，以使城市能夠有效應對災害?！敝袊痛髮W(xué)（華東）建筑系教授鄧慶堯認為，韌性城市具備“百折不撓”的品質(zhì)，能讓城市人民獲得更多的安全感，“當前，全國各地的城市更新建設正加快實(shí)施，應該抓住這一契機，為城市注入韌性要素，既解決當前面臨的問(wèn)題，又著(zhù)力防范未來(lái)城市可能遇到的風(fēng)險?！?/p>
應完善監測預警機制，統籌第三方力量推進(jìn)更新工作
城市韌性往往體現在常規管理技術(shù)標準明確，監測預警閉環(huán)可控，在相對確定的預期中動(dòng)態(tài)調適。
湖北黃石市是位于長(cháng)江中游的“百湖之市”，近年進(jìn)行了修復排水干渠、改建排澇泵站等改造工程?！包S石目前嘗試對全市中心城區10個(gè)低洼點(diǎn)位進(jìn)行實(shí)時(shí)監測”，黃石市城市管理執法委員會(huì )市政科負責人孟凱介紹，黃石在10個(gè)低洼點(diǎn)設置了水位監測裝置，并接入一個(gè)名為城市生命線(xiàn)的平臺?！跋掠陼r(shí)，可以將低洼點(diǎn)的水位信息即時(shí)反饋到平臺的指揮中心。后期我們還把監測點(diǎn)擴大到城區的重要道路以及學(xué)校、停車(chē)場(chǎng)等重點(diǎn)場(chǎng)所?！泵蟿P說(shuō)。
在沈陽(yáng)市渾南區文源街，記者看到，燃氣施工人員正在安裝“管網(wǎng)哨兵”?！啊芫W(wǎng)哨兵’就是燃氣管網(wǎng)泄漏檢測儀，主要用于監測重點(diǎn)風(fēng)險點(diǎn)，可安裝在地面或地下燃氣管網(wǎng)沿線(xiàn)窨井內，一旦出現燃氣泄漏，就會(huì )自動(dòng)報警?！鄙蜿?yáng)市城鄉建設局燃氣處處長(cháng)何偉介紹，除管網(wǎng)燃氣監測外，沈陽(yáng)還推進(jìn)居民用戶(hù)燃氣報警器補全安裝工作，進(jìn)一步完善監測預警機制。燃氣報警器大范圍使用，為提升社區市政基礎設施的監測預警能力、及時(shí)診斷管線(xiàn)故障、精準判斷破損部位等奠定了基礎。
“當然，增加部分智能設備和傳感器、加強智慧化技術(shù)的應用、推動(dòng)數字化技術(shù)在城市地下安全領(lǐng)域落地，均是韌性城市建設中值得嘗試的舉措?！焙蝹ミ€建議，制定管線(xiàn)數字化檔案，形成地下管網(wǎng)一張圖，將靜態(tài)數據和動(dòng)態(tài)數據集成在同一平臺上統一管理。
推進(jìn)城市更新，資金缺口怎么填？喬永康認為應該鼓勵第三方力量積極參與，支持行業(yè)企業(yè)統籌整合相關(guān)渠道資金。
以華東某市為例，該市通過(guò)吸收管線(xiàn)單位投資入股，其中城投集團占股45%、水務(wù)集團占股20%、供電公司占股15%、燃氣集團占股20%，共建共治管廊。管廊建成后的日常運維管理由城投管廊公司承擔。這一創(chuàng )新模式不但解決了地下管廊權屬的困境，也改善了運營(yíng)單位入廊費過(guò)高的問(wèn)題。而且，地下綜合管廊投資大、回報周期長(cháng)，為避免出現資金周期錯配問(wèn)題，城投管廊公司與當地銀行簽訂融資協(xié)議，利用銀行貸款、項目資本金和政府財政補貼，形成了可持續的項目資金保障機制。同時(shí)，該市研究制定了入廊收費保障機制和實(shí)施政策，增加剛性約束條款和激勵支持內容，增加對入廊建設項目的稅費減免等優(yōu)惠政策，建立與收費機制相協(xié)調的投融資模式，實(shí)現綜合管廊科學(xué)、可持續發(fā)展。
（原文刊載于《人民日報》2024年10月14日第07版。如果有侵權或不當之處，請聯(lián)系我們，我們將立即處理。）
